ИЭАУ

Саморегулирование в строительной отрасли, некоторые проблемы и пути их решения

Сапегина И. С.

 слушатель ИЭАУ

Саморегулирование в строительной отрасли, некоторые проблемы  и пути их решения

Базовые принципы создания саморегулируемой организации (далее СРО), признания ее статуса государством, формирования внутренней структуры, а также функционал саморегулируемой организации должны быть едины вне зависимости от отрасли, в которой она возникает. Законодательство, регулирующее конкретную отрасль, как правило предусматривает нормы, учитывающие специфику ее функционирования при одновременном сохранении фундамента института саморегулирования, т.е., не противоречит общим требованиям к СРО. В противном случае использование термина «саморегулируемая  организация» будет не вполне корректным, тем более, что механизм саморегулирования могут использовать любые формы объединения профессионалов.

Несмотря на сходство наименования, саморегулируемые организации, созданные по общему закону, и саморегулируемые организации, созданные по Градостроительному кодексу Российской Федерации имеют ряд принципиальных отличий, при наличии принципиальных отличий создало ситуации, когда негативное впечатление от системных проблем  саморегулирования в области строительства автоматически переносится на всю сферу саморегулирования в целом. В то же время, необходимо понимать, что проблемы правоприменительной практики при построении системы  саморегулирования в строительной отрасли являются следствием именно тех концептуальных ошибок регулирования отрасли в целом, которые были заложены при принятии действующей редакции Градостроительного кодекса РФ.

Одной из основных целей создания СРО в строительной отрасли Российской Федерации является защита жизни или здоровья физических лиц, имущества физических или юридических лиц, в том числе государственное или муниципальное имущество, охрана окружающей среды, объектов культурного наследия вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняются членами саморегулируемых организаций.

Основным регулятивным элементом института СРО для всех видов предпринимательской и профессиональной деятельности, в рамках базового закона о саморегулируемых организациях, является механизм ответственности членов в форме компенсационного фонда. При этом подразумевается, что в СРО объединяются лица, осуществляющие определенный вид деятельности, поскольку осуществление такого вида деятельности связано с определенными рисками. Именно в этом случае достигается дополнительная мотивация и правоприменительный эффект, обеспечивающий объективную необходимость у участников рынка в развитии стандартов определенного вида деятельности, установления эффективной системы предоставления специальной правоспособности и системы контроля за результатами деятельности.

Поскольку осуществление наиболее рисковых видов деятельности не будет связано с увеличением размера ответственности (размера взноса) или выделением специфичных рисков в отдельный компенсационный фонд, отсутствуют и какие-либо побудительные мотивы к совершенствованию контроля за деятельностью остальных членов и к развитию стандартов профессиональной деятельности. Более того, необходимо иметь в виду, что в соответствии с нормами Градостроительного кодекса, СРО несет ответственность в пределах средств компенсационного фонда саморегулируемой организации по обязательствам своих  членов, возникшим вследствие причинения вреда, связанного с недостатками работ. Т.е., это ответственность не профессиональная, поскольку возникает не в связи с нарушением членом СРО стандартов деятельности, а по общегражданским, достаточно размытым, основаниям.

Необходимо отметить, что компенсационные фонды саморегулируемых организаций формируются исключительно в денежной форме, причем не используется основной принцип их администрирования, т.е., не используется норма об обязательном раздельном управлении и учете - в соответствии с частью 4 статьи 55.16 Градостроительного кодекса Российской Федерации средства компенсационного фонда размещаются в депозиты и (или) депозитные сертификаты в российских кредитных организациях. Право бесконтрольного распоряжения средствами компенсационного фонда имеют исполнительные органы СРО, что создает условия для недобросовестного использования указанных средств.

В случае размещения денежных средств, составляющих компенсационный фонд СРО, в депозит, открытый самой саморегулируемой организацией, в отношении таких денежных средств де-факто не будет распространяться режим, установленный частью 14 статьи 13, Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях».

Указанная норма предполагает обособление средств компенсационного фонда от иного имущества саморегулируемой организации, для целей недопущения наложения на эти средства взысканий по обязательствам самой саморегулируемой организации. Однако, глава 45 Гражданского кодекса Российской Федерации, посвященная банковскому счету, не предполагает установления каких-либо особенных режимов для счетов саморегулируемых организаций. Т.е., любой банковский счет саморегулируемой организации (в том числе и депозитный) для банка и любых третьих лиц (например, налоговых органов) является счетом, на котором учитываются собственные денежные средства, принадлежащие саморегулируемой организации. Таким образом, существует возможность наложения ареста на денежные средства, составляющие компенсационный фонд саморегулируемой организации, в случае, например, несвоевременной уплаты саморегулируемой организацией налоговых платежей. В перспективе законодательно должно быть установлено требование о размещении компенсационного фонда на счете с особенным режимом, который определял бы ограничения операций по данному счету, перечень допустимых операций должен быть закрытым.

В целом недостаточно эффективной представляется заложенная Градостроительным кодексом модель регулирования, в рамках которой при отсутствии четко определенных рисков, а также при объединении в составе СРО субъектов с неоднородными рисками, СРО будет нести субсидиарную ответственность всем имуществом компенсационного фонда, по обязательствам своего члена, возникшим вследствие причинения им вреда по одному случаю. Более того, действующим законодательством не установлены лимиты выплат по исковым требованиям в случае причинения ущерба, в связи с чем компенсационный фонд в каждом отдельном случае может быть единовременно «обнулен».

Таким образом, регулятивные функции компенсационного фонда размыты, а средства компенсационного фонда могут быть в любой момент истрачены по требованию о возмещении вреда, связанным с действиями одного из членов СРО или растрачены недобросовестным руководителем СРО.

Также необходимо констатировать, что введение механизмов саморегулирования в строительном комплексе к настоящему моменту не позволило преодолеть большую часть сложившихся в отрасли проблем и недостатков. В деятельности некоторых саморегулируемых организаций появилась тенденция коммерциализации СРО, то есть отсутствие как таковых партнерских отношений членов СРО, где аппарат СРО во главе с коллегиальным органом играет роль «сборщика взносов», не обеспечивая выданные свидетельства о допуске к работам, надлежащим контролем.

На практике, в настоящее время в инициативном порядке на уровне одного из национальных  объединений СРО строителей (НОСТРОЙ)  ведется работа по актуализации и совершенствованию существующих нормативных документов в сфере строительства. Указанное обстоятельство дает основания рассчитывать на реализацию введения двухуровневой системы стандартов в строительном комплексе, в том числе, федеральных стандартов и стандартов саморегулируемых организаций.

Ведь согласно части 2 статьи 55.5. Градостроительного кодекса Российской Федерации саморегулируемая организация вправе разработать и утвердить стандарты саморегулируемых организаций - документы, устанавливающие в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании правила выполнения работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, требования к результатам указанных работ, системе контроля за выполнением указанных работ. Специальных требований к содержанию стандартов саморегулируемой организации в сфере строительства, за исключением описания ряда допустимых и недопустимых для включения в стандарты элементов, законом не предусмотрено.

В целях совершенствования нормативно-правовой базы саморегулирования в строительном комплексе и сложившейся правоприменительной практики необходимым представляется проведение ряда мероприятий по следующим направлениям:

1. В части разработки стандартов профессиональной деятельностистроительных организаций:

- рассмотреть возможность законодательного закрепления за национальными объединениями саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, подготовки проектной документации и строительства функции по разработке отраслевых федеральных стандартов, т.е., реализации двухуровневой системы профессиональных стандартов, в том числе: федеральных стандартов, стандартов саморегулируемых организаций.

В соответствии с предложенной моделью разработка и утверждение федеральных стандартов осуществляется национальным объединением СРО в соответствии с программой разработки, утверждаемой по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Уполномоченный орган в той или иной форме «одобряет» федеральные стандарты. До принятия национальным объединением (советом) федеральных стандартов, а также в случае невыполнения программы разработки федеральных стандартов, уполномоченный орган вправе утвердить такие стандарты своим решением.

При этом в отношении федеральных стандартов можно  предусмотреть  следующие  схемы:

-              утверждение федеральных стандартов уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с привлечением к разработке национального объединения (совета) СРО;

-              делегирование полномочия по утверждению федеральных стандартов национальным объединением (советом) СРО, сопровождающееся установлением срока принятия федеральных стандартов, по истечении которого указанное полномочие может быть отозвано;

-              утверждение федеральных стандартов национальным объединением (советом) и одобрение федеральных стандартов уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Федеральные стандарты подлежат обязательной оценке регулирующего воздействия в установленном порядке.

В сфере технического регулирования в результате применения федеральных стандартов на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований соответствующих технических регламентов.

В свою очередь, саморегулируемые организации вправе принимать собственные стандарты, устанавливающие требования, условно относимые к «качеству», а также в добровольном порядке использовать инфраструктуру национальной системы аккредитации.

2. В части совершенствования механизмов обеспечения имущественной ответственностисаморегулируемых организаций строительного комплекса, осуществить:

-         оценку целесообразности применения механизмов формирования компенсационных фондов саморегулируемых организаций;

-         проработку опросов, связанных с установлением размеров взноса в компенсационный фонд в зависимости от количества осуществляемых видов деятельности, потенциальному уровню рисков, и иных значимых факторов;

-         уточнение порядка размещения и использования средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций, обеспечение прозрачности управления средствами компенсационных фондов СРО;

-         внесение поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе предусматривающих ответственность СРО и  их должностных лиц за нарушение обязанностей, установленных федеральными законами и федеральными стандартами;

-         установление максимально допустимого размера (доли) выплаты из компенсационного фонда по одному случаю причинения ущерба;

-         конкретизацию порядка пополнения компенсационного фонда в случае осуществления саморегулируемой организацией выплат по обязательствам своих членов;

-         оценку необходимости установления минимальных требований по страхованию имущественной ответственности членов саморегулируемых организаций;

-         проведение разъяснительной работы, направленной на повышение информированности потребителей услуг членов СРО, в том числе в части осуществления выплат из компенсационного фонда.

В Градостроительном кодексе Российской Федерации введены нормы о национальном объединении саморегулируемых организаций (статья 55.20), в соответствии с которыми национальные объединения саморегулируемых организаций являются общероссийскими негосударственными некоммерческими организациями, объединяющими саморегулируемые организации на основе обязательного членства, т.е., любая саморегулируемая организация отрасли «автоматически» является членом национального объединения. Объединение саморегулируемых организаций в национальные объединения диктуется необходимостью существования определенного органа, который бы централизованно выступал  в качестве представителя интересов профессиональных участников рассматриваемой отрасли во взаимоотношениях с органами государственной власти.

Согласно п. 2.1 ст. 55.20 ГрК РФ их может быть только три — строительное, изыскательское, проектное. В настоящее время существует три национальных объединения – Национальное объединение строителей (НОСТРОЙ), Национальное объединение проектировщиков (НОП) и Национальное объединение изыскателей (НОИЗ). Данные структуры должны выполнять огромный объем работ: представлять интересы СРО на государственном уровне, разрабатывать и давать  экспертную оценку уже существующим поправкам к действующему законодательству и проектам нормативно-правовых актов, вносимых на рассмотрение в Государственную Думу РФ, организовывать большое количество мероприятий, тренингов  и т.д., вести  работу по разъяснению применения норм действующего законодательства, касающегося вопросов саморегулирования в строительной отрасли. В рамках рассматриваемой темы наибольший интерес представляет деятельность различных профильных Комитетов данных Национальных объединений. В частности, по инициативе Комитетов постоянно проводятся конференции и круглые столы с обязательным привлечением специалистов, направленные на развитие и повышения качества предоставляемых услуг в части, интересующей членов СРО.

Однако на  практике складывается ситуация, когда одно из трех объединений -  национальное объединение СРО проектировщиков (НОП) не проявило себя с какой-либо значимой стороны для являющихся её членами СРО проектировщиков и, по сути, пока не смогло реализовать те функции, которые закреплены за ним законодательством. Доказательством этого является то обстоятельство, что представители СРО проектировщиков выразили недовольство аппарату НОП в виде принятия решения снизить членские взносы СРО в бюджет НОП на 40 %. Решение было принято на Всероссийском съезде проектировщиков, который состоялся в марте текущего года. На сегодняшний день работа НОП также «парализована» по многим субъективным причинам. На деле получается, что в соответствии с действующим законодательством, каждая саморегулируемая организация в строительной отрасли обязана быть членом национального объединения,  несмотря на то, что указанное членство может служить только поводом дополнительных расходов для СРО, но в действительности не давать   никакой пользы для «вынужденно» вступивших в него членов. Иными словами, законодатель поставил членов СРО в рамки, которые обязывают организации вступать в СРО, чтобы заниматься определенным видом деятельности, а СРО в свою очередь  обязаны вступать в национальные объединения, чтобы не потерять статус. При этом законодатель не дал  никаких гарантий, что расходы, понесенные организацией в связи с исполнением данной обязанности, действительно будут направлены на исполнение тех функций, которые возложены на данные образования.

Одним из путей решения данной проблемы является создание  Единого  национального  объединения строителей, проектировщиков, изыскателей, которое бы и осуществляло все функции существующих национальных объединений. Создание Единого национального объединения обосновывается тем, что деятельности национальных объединений строителей, проектировщиков, изыскателей взаимосвязана, и они представляют всю отрасль, а вопросы, решаемые ими идентичны. Данное  объединение отвечало бы за единую политику, проводимую в строительной сфере, что, безусловно, дало бы положительный результат при достижении основных целей саморегулируемых организаций, установленных п. 2 ст. 55.1 ГрК.При этом явно видна экономия средств простых членов СРО, возможность минимализации их взносов (так как зачастую крупные организации исполняют свои функции в качестве строительных, проектных и изыскательских компаний одновременно), но получение услуг в расширенном пакете и более высокого качества, так как сегодня неоспоримым лидером является НОСТРОЙ, но разработки, которые они предоставляют исключительно своим членам не всегда доходят до членов НОП и НОИЗ.

При планомерном совершении указанного выше комплекса мероприятий, возможно добиться заметного повышения качества услуг в строительной отрасли, то есть, по сути, тех  целей, ради которых  государство пошло на введение в нашей стране системы саморегулирования. 

Список литературы

1.      Ряховская А.Н.  Проблемы саморегулирования в России / Эффективное антикризисное управление. – М., 2010. - №4.

2.       Ряховская А.Н.  Условия и факторы развития института саморегулирования в России / Эффективное антикризисное управление. – М., 2010. - №4.